吴强 许海波 李冰倩
摘录自中国反洗钱实务2019年第6期
2018年11月19日，美国纽约州金融服务局发布公告，称将对法国兴业银行及其纽约分行因违反经济制裁法和纽约反洗钱及记录保存法律的行为处罚4.2亿美元。处罚公告指出了法国兴业银行具体违反美国反洗钱相关法律的情况，对中资海外银行开展反洗钱合规管理具有较强的警示作用，同时也对进一步完善我国反洗钱监管体制机制具有一定的参考意义。
一、基本情况
法国兴业银行是一家国际银行和金融服务公司，截至2018年6月30日，资产约为1.5万亿美元。其纽约分行为法国兴业银行的分支机构和附属公司进行美元清算，2017年清算了近200万笔交易，总额约为21万亿美元。
近期，美国多个司法、执法及监管部门相继宣布，对法国兴业银行违反经济制裁法，与受制裁的古巴、伊朗、苏丹、利比亚、缅甸和朝鲜实体发生交易的行为总计处以14.35亿美元的罚款。从具体的罚款金额组成来看，法国兴业银行被美国司法部没收7.17亿美元，被美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)处以5390万美元罚款，被美国联邦储备委员会处以8126万美元罚款，被纽约市曼哈顿地区检察官办公室处以1.62亿美元罚款，被纽约州金融服务局处以4.2亿美元罚款。
在被纽约州金融服务局处罚的4.2亿美元罚款中，因2003年至2013年法国兴业银行对伊朗、苏丹、古巴和利比亚进行了数十亿美元的非法和不透明交易，被罚款3.25亿美元。此外，法国兴业银行纽约分行因违反反洗钱及记录保存法律以及合规缺陷，以及违反2009年与纽约州金融服务局达成的关于实施和维护有效的银行保密法反洗钱法(BSA/AML)合规计划和交易监控系统的规定，还需支付9500万美元罚款。纽约州金融服务局还要求法国兴业银行必须采取纠正措施以改善对制裁法的监督和遵守，并聘请独立顾问评估纽约分行业务补救措施的实施情况。
二、具体违规行为
(一)违反经济制裁法
纽约州金融服务局调查发现，法国兴业银行为遭受美国禁运或其他制裁的国家(包括伊朗、苏丹、古巴和利比亚)执行了数十亿美元的非法和不透明交易。纽约州金融服务局指出，2003年至2013年，法国兴业银行未能采取足够措施确保遵守美国的制裁法律法规，美国境外的分支机构员工对苏丹、伊朗、古巴、朝鲜或其他与美国制裁目标有关的美国经济制裁法律和法规缺乏了解。
在此期间，法国兴业银行以不正当、不透明的方式执行了超过9000多笔境外美元付款，金额超过130亿美元。在这些不透明的支付中，超过125亿美元涉及伊朗，近1.3亿美元与古巴有关，约2900万美元与苏丹有关。同时，该行违反相关经济制裁法律，执行了2600多项境外美元付款，价值约83亿美元。在这些违规交易中，有近7亿美元与该银行的古巴信贷机构有关，约3，33亿美元涉及对苏丹的制裁，近1.4亿美元涉及对伊明的制裁，其余违规支付违反了对利比亚(约1.45亿美元)、缅甸(约1400万美元)和朝鲜(约50万美元)的制裁。
纽约州金融服务局调查确定，产生这些违法行为的主要原因是法国兴业银行与制裁相关的内部控制措施不足。2003年，该银行发布了一项关于打击恐怖主义融资的政策，讨论了制裁的遵守情况。该政策主要侧重于法国和欧盟的要求，并顺便提及了有关经济制裁的法律。其政策中指出，如果交易通过美国领土过境，则无论发行机构的位置如何，有关经济制裁的法律就适用于以美元计价的交易。然而，这些信息虽然已经在其集团范围内分发给合规官员，但该行纽约分行仍继续执行已被广泛禁止和不透明的交易。
1. 涉及伊朗的交易情况
法国兴业银行向伊朗支付的许多款项都是所谓的掉头付款(U-TurnPayments)，根据2008年11月之前的经济制裁法律，这些付款是合法的。在例外情况下，美国金融机构被授权为伊朗银行、伊朗境内其他人士和伊朗政府的直接或间接利益方处理某些资金转移，但前提是此类支付是由非伊朗人、非美国金融机构在海外发起的，而且只能通过美国金融系统到达另一个非伊朗、非美国的离岸金融机构，但是，执行合规的掉头交易通常会触发美国金融机构的警报，可能会使标记的交易被进一步审查并耗费比银行客户预期或期望更长的时间。
为提高客户服务的合规性，该银行的巴黎运营部门在处理涉及伊朗的美元付款时制订了一项专门针对“与美国禁运的国家进行国际结算”的程序。该程序经常使用“直接支付”( Cover Payments)，即通过将涉及伊朗银行资金交易或客户汇款的支付指令拆分为两个信息流来规避美国的监测。第一个为SWIFT结算系统支付报文，称为MT103，包括有关交易的所有细节、法国兴业银行将该报文直接发送给伊朗受益人的银行，然后向纽约分行发送第二个信息流，称为MT202或“直接付款”报文。“直接付款”报文不包括有关交易的相关方的详细信息，并且允许以美元结算交易。如果真实的交易信息无意中包含在MT202付款报文中，则有时会从报文中“删除”此信息，这种做法称为“剥线”。
2. 涉及古巴的交易情况
纽约州金融服务局发现，在审查期间，法国兴业银行的全球金融部门维持了一些与古巴政党或其资产相关的以美元计价的信贷往来，违反了限制与古巴商业往来的美国法律。在审查期间，该银行维持了大约30个此类信贷便利措施，其中一些涉及古巴实体，另一些涉及与古巴进行商品贸易的外国贸易公司的融资，与伊朗的业务一样，该银行在审查期间，为确保美国的制裁不会干扰其与古巴相关的业务，同样采取为伊朗政党处理美元交易的一般性准则来处理涉及古巴的美元交易。
3. 涉及苏丹的交易情况
为了促进涉及苏丹实体的美元交易，法国兴业银行分支机构的工作人员通过SWIFT结算系统向美国金融机构发送了支付指令，省略了苏丹实体的地址，以避免触发银行的交易监控和制裁筛查工具或在美元结算机构引起危险信号。相反，几乎所有传送到美国的相关SWIFT消息都列出了与其股东之一相关的位于巴黎的苏丹实体的地址。
因此，交易与制裁目标之间的关系在付款信息面前并不明显，监管机构和参与交易流程的其他人受到欺骗。2007年5月至2012年3月，该银行代表苏丹实体非法进行了260笔境外美元交易，总额超过2200万美元，除了两起非法交易外，其他所有交易都在出境付款信息中列出了苏丹实体的巴黎地址，其中20笔交易总额约为200万美元，直接通过其组约分行清算。
(二)违反反洗钱法律
2009年3月4日，法国兴业银行及其纽约分行通过纽约州银行部和联邦储备系统理事会与纽约州金融服务局签订了书面协议，承认了检查中发现的该分行在合规和风险管理计划中的不足。
2009-2013年，该分行在改善其合规计划方面取得了实质性进展，但随后纽约州金融服务局有针对性的检查发现，该分行对书面协议以及对纽约州的反洗钱法律法规的遵守情况已经出现恶化，同时发现该分行管理可疑交易报告的政策和程序，以及客户尽职调查制度存在缺陷。
三、整改要求
(一)违反经济制法律的整改要求
法国兴业银行必须向纽约州金融服务局提交可接受的书面制裁合规计划，以提升该行遵守财政部海外资产控制办公室和纽约州相关法规的合规性。
法国兴业银行还必须制订公司监督计划，以强化该行及其纽约分行管理层的监督，包括遵守适用的财政部海外资产控制办公室和纽约州经济制裁相关法律法规。
(二)违反反洗钱法律的整改要求
法国兴业银行必须向纽约州金融服务局提交修订其银行保密法反洗钱法合规计划的书面文件，并加强其客户尽职调查计划以及管理层的监督，以确保该行及其纽约分行遵守银行保密法/反洗钱法的要求以及相关的纽约州法律法规。
法国兴业银行还必须聘请独立顾问对其及纽约分行采取补救措施的实施情况进行评估。
四、对我国的启示
(一)对中资银行业机构的启示
从此次法国兴业银行处罚案及2018年以来美国各部门处罚情况看，外资机构仍是美国主要处罚对象，这其中既包含较强的政治性因素，也反映出外资银行对美国制裁及反洗钱监管规则的不重视。一方面，美国“长臂管辖”可能会对未在美国开立分支机构的银行业机构产生影响，例如引发制裁或处罚，但尚未得到部分从事国际业务的银行机构的高度重视；另一方面，美国多头交叉监管的体制会对具体违反其制裁及反洗钱法律的处罚后果产生放大效应，即相同的违规事项可能会被司法、执法及行政监管部门进行重复处罚，这与我国现行的行业行政主管部门的“一事不再罚”原则有本质的不同，建议中资银行特别是在美国开设分支机构的、具有境外代理行及美元交易结算业务的银行机构加强对美国相关法律的学习，研究海外反洗钱处罚案例及具体处罚原因，加强合规建设，加大合规投入，关注合规风险，在具体相关金融服务及办理业务过程中严格按照海外监管规则识别客户及其关联交易对手身份，提高交易透明度，规避制裁及处罚风险，要提升名单监控的有效性，及时健全更新制裁名单库，并保障监控及限制与制裁国家实体和个人办理业务功能的实时有效运转。
(二)对我国反洗钱监管的启示
建议结合我国国情及FATF相关标准，参考美国在反洗钱领域的相关做法，对我国反洗钱监管体制机制进行逐步优化和完善。一是加大反洗钱监管力度，在现场监管对象的选择上要突出问题导向、风险导向和案件导向，将监管资源更多地配置到涉及重大案件或风险较高的机构上，强化监管的针对性、权威性和震慑性。二是加强反洗钱处罚责任追究，对《中华人民共和国反洗钱法》罚则进行修订，扩大行政处罚的适用情况，例如，将反洗钱内部控制制度存在严重缺陷、未按照规定执行定向金融制裁等行为纳入行政处罚的范围，并提高处罚上限;对于情节特别严重的机构和个人，建议在《中华人民共和国刑法》中明确刑事责任。三是以监管意见书或“建议”的形式对监管发现存在重大风险隐患或合规缺陷的金融机构提出更高的合规资源配置要求。例如，明确合规人员数量配置与机枃规模和经营发展速度相匹配，保证合规部门的履职权限和对相关部门提出聘请独立的第三方机构(如会计师事务所)定期开展合规检查及风险评估，加大各类系统的信息技术改造成本投入等，推动金融机构加强合规投入，提升合规水平。四是加强反洗钱行政主管部门与司法机关、相关行政部门及金融监管部门间信息资源的汇总与共享，及时掌握各层面洗钱威胁与漏洞，进一步提升监管有效性。
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