李 彬
摘录自中国反洗钱实务2019年第8期
FATF《四十项建议》建议6和建议7规定，各国应当建立定向金融制裁机制，以遵守联合国安理会关于防范和制止恐怖主义、恐怖融资以及大规模杀伤性武器的决议。实施定向金融制裁是阻断恐怖活动和扩散活动资金来源的重要措施，是FATF有效性评估的重要指标。
一、 定向金融制裁的内涵
定向金融制裁根据联合国安理会决议要求实施，目的在于预防和打击恐怖融资和大规模杀伤性武器扩散融资，其措施包括“冻结资产”和“禁止交易”两部分。“冻结资产”指任何自然人和法人(主要依靠金融机构、支付机构和特定非金融机构)在不事先通知的情况下，毫不延迟地冻结被联合国安理会指定的个人和实体的资金或其他资产。“禁止交易”指禁止任何个人和实体直接或间接地、完全或联合地向被指定个人和实体以及被其控制或拥有的实体提供任何资金或其他资产、经济资源或者包括金融在内的服务。
二、 我国实施定向金融制裁现状分析
我国制定了《中华人民共和国反洗钱法》《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐怖主义法》)、《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》《中国人民银行关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》等法律和规范性文件，对恐怖活动组织和人员名单的认定和发布、涉恐资产冻结、解除冻结、责任追究、名单监控等方面作出了有关制度性安排。但与FATF第四轮互评估要求相比，我国在实施金融制裁决议方面还存在一些问题。
(一)定向金融制裁决议执行机制有待加强
目前，我国通过反洗钱行政主管部门转发外交部通知的形式，要求国内金融机构执行联合国安理会金融制裁决议。金融制裁决议通常包含资产冻结相关事宜，而资产冻结属于一种限制当事人财产权利的强制性措施，应由我国法律授权实施，通知并不具有法律约束力。我国现行反洗钱法律法规中，对于执行联合国安理会金融制裁决议的规定，如执行机制、部门合作、信息共享等内容不明确。
(二)定向金融制裁决议执行名单有待完善
除司法冻结要求外，法定冻结是根据《反恐怖主义法》第三条的规定，认定恐怖活动组织和人员，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告，金融机构、特定非金融机构据此依法采取冻结。但是，现有法律并未明确将联合国安理会金融制裁名单纳入需要的认定标准。如《反恐怖主义法》第三条未明确对联合国安理会金融制裁名单进行认定，第三条所列的五项情形也不能覆盖联合国安理会制裁名单所列个人和实体的所有行为。
(三)定向金融制裁决议执行主体有待扩大
根据FATF的要求，所有的法人和自然人都是执行定向金融制裁的义务主体，而我国仅有金融机构是执行定向金融制裁的主体。尽管金融机构能够控制被指定个人和实体账户名下的资金，但对于被指定个人和实体间接或联合拥有或控制的资金或其他资产，无法进行有效识别，进而难以有效实施冻结或禁止交易措施。
(四)定向金融制裁决议名单传递有待加强
根据FATF的要求，定向金融制裁“毫不延迟”的时间原则上限制在联合国安理会或相关制裁委员会列名的几个小时内，一般不超过24小时。我国金融机构获取和更新联合国安理会制裁名单主要有三种方式：一是接收反洗钱行政主管部门转发外交部关于执行联合国安理会制裁决议的通知;二是购买道琼斯等付费数据库获取名单;三是自行登录联合国网站主动关注名单信息及变化。目前，我国多数金融机构获取和更新联合国安理会制裁名单的时间还达不到“毫不延迟”的要求。
三、 政策建议
(一) 完善定向金融制裁决议执行机制
建议人民银行以反洗钱工作部际联席会议协调机制为依托，联合反洗钱相关部门成员，建立和完善实施联合国安理会定向金融制裁决议的法律法规，对总体机制、参与部门以及部门职责和权限划分、部门信息沟通和情报共享等进行制度安排，确保定向金融制裁决议有效实施。
(二) 完善定向金融制裁名单认定机制
建议在现有涉恐名单认定机制的基础上，増加联合国安理会定向金融制裁名单及国外依法请求冻结名单的相关要求。国家反恐怖主义工作主管部门应广泛收集认定名单所需的信息，并根据我国法律法规和国际标准对他国的冻结请求、联合国安理会金融制裁名单进行合理调整(增补、删改)。同时，采取有效措施加快对联合国安理会制裁名单及国外依法请求冻结名单的传递，以满足定向金融制裁“毫不延迟”的要求。
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