郝成
摘录自中国反洗钱实务2019年第9期
一、成案难现状
近年来，中国人民银行对反洗钱义务机构履职情况的监管不断加强，尤其是《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》(中国人民银行令〔2016〕第3号，以下简称“3号令”)出台后，各义务机构加强了大额交易和可疑交易报告工作管理水平，可疑交易在线索的报告方面有明显提升，这些线索被公安机关立案受理并侦査破获，代表着对义务机构或中国人民银行反洗钱工作的认可。但现实工作中，义务机构直接向当地公安部门移交重点可疑交易线索后，或中国人民银行受理重点可疑交易线索移交当地公安部门后，能够促线索成案的线索很少，公安经侦部门立案侦查面临较多困难。
对于相对复杂的违法犯罪活动，金融机构所报重点可疑账户很可能只是这个违法犯罪资金链中的一环，甚至是非主要节点的次要一环，很难对涉嫌违法犯罪的事实进行有效说明，从而影响公安机关的洗钱账户线索立案，成为反洗钱重点可疑线索成案难的直接因素。
二、现状的原因分析
重点可疑交易线索成案难的原因，要从反洗钱义务机构、中国人民银行、公安机关三个主体的角度分别分析。
从反洗钱义务机构角度讲，除国有商业银行和大型股份制银行的客户多，经验相对丰富，提交的重点可疑线索分析报告质量相对较高，其他反洗钱义务机构提交的重点可疑线索质量偏低，资金性质分析不到位、判断不准确，涉嫌犯罪类型判定不清。一些中小型股份制银行的问题相对比较突出。根本原因在于反洗钱预警监测分析工作是一个逐步积累经验的过程，需要足够的时间与实战进行磨炼，这恰恰是一些中小银行的短板。另外，还有一些很重要的因素，例如，反洗钱岗位不稳定，人员变动频繁，账户资金分析监测经验难以有效积累；人员素质偏低，一些基本的数据整理不到位，未掌握电子表格基础应用等；从事反洗钱工作的人员很多，真正懂得反洗钱业务的人员很少，导致报告质量整体不高。
从中国人民银行角度讲，地市级及以下基层行的反洗钱调査权力缺失，影响重点可疑交易线索的及时处置。按照规定上报省级行，造成省级行的调查任务过于繁重，影响了可疑交易线索的准确研判和反洗钱调查工作效率。此外，人民银行分支行人力资源与被监管主体不呈比例，需要监管的义务主体较多，而从事反洗钱监管工作的人员较少。以内蒙古自治区乌兰察布市为例，目前全市反洗钱义务机构共计153家，而人民银行乌兰察布市中心支行反洗钱专职人员仅有3名。每年例行的被监管金融机构日常培训、检査、调研等工作量已较大，对于金融机构上报的重点可疑线索，一是没有充足的时间精力，二是没有足够的实战经验，只能依照相关理论知识或比照洗钱类型作进一步分析研判，按照报告流程进行处理。针对义务机构报送的重点可疑线索报告中的不足，只能退回义务机构要求其进行补充调查，影响了对重点可疑交易报告的处理效率。
从公安机关角度讲，基层公安机关专业人才缺失，对义务机构业务不熟悉，而移交的线索大多数涉及多类犯罪行为，直接影响线索的利用。另外，洗钱犯罪的特点是没有直接受害人、取证多跨区城、最终调查能否取得效果无法确定，导致基层公安机关不愿立案。而公安机关的立案标准恰恰在于违法犯罪事实能够被有效确认，即先有被害人、报案人陈述具体的犯罪事实，再根据犯罪线索查找犯罪嫌疑人和犯罪事实。而反洗钱义务机构撰写的重点可疑线索报告则是基于账户资金的异常性作出的研判，是一种假设判定，没有任何具体的事实依据，需要公安机关根据金融机构提供的疑似可疑点进行线索核实。反洗钱义务机构所撰写的线索报告内容，往往就账户论账户，只重点强调账户资金性质的可疑性，并没有把重点可疑账户所涉嫌的整个账户资金链条进行有效梳理，也没有把可疑资金所涉及的犯罪进行综合研判，使基层公安机关难以对涉罪线索进行有效切入。此外，还有很重要的一点，就是公安案件属地管辖权的问题，现实中这也是洗钱线索难以立案的难点之一。例如，2017年中国人民银行乌兰察布市中心支行移交的一起线索，可疑特征明显，但由于跨区城、跨机构、涉及面广，侦查机关警力有限，手头案件多等，至今仍在研判中。
从激励机制方面讲，激励机制的欠缺也会影响高质量的发现和侦破，现阶段，无论是中国人民银行，还是其他机构均未建立一套成熟的反洗钱奖励机制，未对提供洗钱案件线索或是对反洗钱工作作出较大贡献的个人或单位给予奖励，难以激发社会各界的积极性，也是导致重点可疑线索成案难的原因之一。
三、相关建议
综合上述形成原因，要想改变现状，首先是要增强反洗钱从业人员的工作意愿和能力，其次是要加强与公安机关的沟通、联系，坚持反洗钱风险为本的监管理念。
（一）培养复合型反洗钱专业人才，加大对反洗钱工作的投入
首先，要加强反洗钱岗位人员，尤其是一线人员的稳定性，只有这样才能积累可疑线索的有效判断经验，增强线索的甄别分析能力。其次，要加强反洗钱从业人员风险监测分析的工作意愿和能力。较强的工作意愿和分析能力有助于提高义务机构上报的重点可疑交易报告的质量。中国人民银行和反洗钱义务机构都应加强反洗钱组织框架建设，依据工作内容合理配置反洗钱工作人员，制定完备的岗位责任制度，维护稳定的反洗钱工作队伍。通过专题培训、案件调查分析、组织专题工作等形式，拓宽反洗钱队伍的视野，不断增强其使命感和责任感，着力培训和储备一批作风素质过硬、业务能力突出的反洗钱专业人才。
（二）加强与公安机关的沟通交流
无论是反洗钱义务机构直接向公安机关移交重点可疑交易线索，还是中国人民银行经过二次分析以后再度移交，可疑账户涉罪资金线索能否被立案进行司法追究都需要基层公安机关进行最终的权威认定，事前沟通非常有必要。对于报告涉及客户资金交易事实可能涉及的违法犯罪行为是否被公安机关认同，当地公安机关是否具有司法管辖权，公安机关对于可疑线索反映出来的违法行为是否重视，是否有立案侦查的意愿，都可以在交流中进行有效互动，以提高重点可疑线索的成案效率。
（三）建立奖励机制，激发提供重点可疑交易线索和参与预防洗钱犯罪的热情
建立健全反洗钱奖励机制，对提供洗钱案件线索、重点可疑交易线索或在反洗钱工作方面作出较大贡献的个人和单位给予奖励，或是由当地人民政府对反洗钱工作作出较大贡献的个人和单位，给予名誉和经济上的双重奖励，以鼓励其为维护地方经济金融安全作出的努力。
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